Почему проект Конституции выглядит шагом назад по сравнению с действующей Темирбулатов

При внешней новизне проект Конституиции содержит положения, которые ухудшают баланс властей, сужают реальную роль законодательной ветви и встраивают механизм концентрации власти в руках президента, заявил почетный юрист, известный государственный и общественный деятель Казахстана Серик Темирбулатов, передает корреспондент Total.kz.

Юридический анализ документа Серик Темирбулатов опубликовал в социальной сети Facebook (орфография и стилистика автора сохранены):

«В публичной риторике проект новой Конституции Казахстана подаётся как модернизация: обновление политической системы, укрепление государства и новые принципы управления. На уровне лозунгов всё звучит убедительно: «сильный Президент, влиятельный Парламент и подотчётное Правительство». Однако юридический анализ показывает, что при внешней новизне проект содержит положения, которые ухудшают баланс властей, сужают реальную роль законодательной ветви и встраивают механизм концентрации власти в руках Президента.

Иными словами, новая Конституция рискует оказаться не шагом к демократии и парламентскому влиянию, а юридически закреплённым возвратом к суперпрезидентской модели, пусть и в более аккуратной формулировке.

Разделение властей: на бумаге есть — в механизмах нет. Проект, действительно, формально сохраняет классическую конструкцию разделения властей: Курултай — законодательная власть, Правительство — исполнительная власть, суды — судебная власть с декларируемой независимостью судей. Также проект сохраняет Конституционный Суд, который должен обеспечивать конституционный контроль.

Но проблема проекта в другом: разделение властей существует лишь как описание, тогда как реальные юридические рычаги управления системой распределены неравномерно. Ключевые «кнопки» управления государством — у Президента.

Главный удар по Парламенту: Курултай лишается универсальности закона. Самая спорная норма проекта —  пункт 3 статьи 60, где указано, что Курултай вправе издавать законы, регулирующие важнейшие общественные отношения, но далее следует ограниченный перечень сфер, по которым парламент может принимать законы. 

В этом проект Конституции схож с нормой пункта 3 статьи 61 действующей Конституции. В классической модели парламент — универсальный законодатель: он может принимать законы по любому вопросу, если это не запрещено Конституцией. Проект же вводит иную конструкцию: принятие закона допускается только в определённых пределах, а всё, что «вне списка», может быть отдано под регулирование подзаконными актами.

Опасность здесь не теоретическая. В условиях сильной президентской власти «внепарламентское» регулирование легко превращается в доминирующий механизм управления государством.  Даже если защитники проекта утверждают, что перечень в статье 60 «широкий», юридически он выглядит как рамка, способная стать инструментом вытеснения парламента из регулирования новых и сложных сфер (цифровизация, искусственный интеллект, биобезопасность, большие данные, технологические рынки, трансграничные платформы и другие).

Президент и Парламент: зависимость вместо влиятельности

Ещё один тревожный сигнал — возможность роспуска Курултая Президентом. Проект закрепляет право Президента распускать Курултай после консультаций с Председателем Курултая и Премьер-Министром  (пункт 2 статьи 62 проекта).

Также предусмотрены ситуации, когда роспуск становится практически обязательным механизмом разрешения политических разногласий между Курултаем и Правительством по законопроектам (пункт 7 статьи 60 проекта).

В такой конструкции Курултай перестаёт быть равным политическим субъектом. Он становится органом, существование которого зависит от политической воли Главы государства.

Любой «слишком самостоятельный» Курултай будет вынужден учитывать угрозу роспуска — а значит, реальная независимость и влиятельность законодательной ветви власти подрываются не декларациями, а процедурой.

Самая опасная формула проекта: Президент временно становится законодателем. Наиболее радикальное положение проекта — пункт 2 статьи 47: при досрочном прекращении полномочий Курултая Президент получает право издавать указы, имеющие силу законов (и даже конституционных). Отчасти такое право, по проекту, появляется и у Правительства при определенных условиях (пункт 4 статьи 60 проекта).

Юридически это означает следующее: Курултай может быть распущен, то есть законодательная власть временно исчезает, и Президент получает возможность заменять Курултай.

Да, подобные конструкции иногда встречаются в конституциях (в виде чрезвычайных полномочий), но в демократической модели они обычно строго ограничены, узко очерчены и сопровождаются независимым контролем. В проекте же формула выглядит слишком «удобной»: она превращает кризис парламента в механизм усиления президентского правотворчества.

Подотчётность Правительства Парламенту — имитация.  Проект формально сохраняет парламентский инструмент влияния на Правительство: Курултай может выразить вотум недоверия.  Но итоговое решение — за Президентом. Правительство может уйти в отставку, но может и продолжить работу (пункты 3 и 4 статьи 69 проекта)

То есть Парламент получает право «выразить позицию», но не право реально менять власть. В этом смысле подотчётность Правительства Парламенту — не политический механизм, а скорее юридически оформленный сигнал.

Конституционный Суд: плюс проекта, который не перекрывает минусы

Нельзя не отметить и сильную сторону проекта — сохранение Конституционного Суда. Он может проверять законы до подписания Президентом, граждане могут обращаться в Конституционный Суд по актам, затрагивающим их права, а неконституционные акты прекращают действие.  Это шаг в сторону правового государства. Здесь нет отличия от действующей Конституции.

Однако даже здесь проект оставляет вопросы: суд формируется при ключевом участии Президента (назначения им всего состава с согласия Курултая) (пункт 4 статьи 72 проекта). А по действующей Конституции (статья 71) судьи Конституционного суда назначаются иначе: по 3 судей назначают Сенат и Мажилис Парламента и 4-х — Президент Республики.

В результате Конституционный Суд может оказаться не автономным арбитром, а частью той же архитектуры доминирования президентской власти.

И еще один довод в обоснование доминирования президентской власти. Руководителей ведущих государственных структур – председателей Конституционного, Верховного судов, Национального Банка, Комитета национальной безопасности, Высшей аудиторской палаты, Центризбиркома, Высшего судебного Совета, Генерального Прокурора и других — Президент будет назначать сам без согласия (одобрения, после консультаций) Курултая (пункт 5 статьи 46 проекта). По действующей Конституции эти лица назначились Президентом с согласия Сената Парламента (подпункт 4) статьи 44).

Какие выводы напрашиваются?

Проект Конституции создаёт впечатление текста, в котором внешне сохранены демократические принципы, но в механизмах встроена конструкция политического контроля.

Проект сохраняет разделение властей как идею, но меняет баланс в пользу одного центра. Он вводит парламент (Курултай) — но не делает его реально универсальным законодателем. Он говорит о подотчётности правительства — но не позволяет парламенту решать судьбу кабинета. Он вводит Конституционный Суд — но не гарантирует его институциональную автономность.

По сути, проект выглядит как конституционное  закрепление суперпрезидентской модели: более аккуратная, более юридически детализированная, но по содержанию — менее сбалансированная, чем действующая Конституция.

И если действующая Конституция Казахстана, при всех политических реалиях сохраняет принцип универсального парламентаризма как юридическую основу, то внесенный на обсуждение проект Конституции предлагает иную модель: сильный Президент, ограниченный Парламент, управляемое Правительство.

А это уже не обновление, а перераспределение власти. Это первый вывод.

Второй — разработчики проекта Конституции сделали все иначе, чем публично объявлял Президент Республики об известной нам модели власти», — резюмировал юрист.