Голос бизнеса и пределы влияния: итоги деятельности "Атамекен" и сценарии будущего палаты

Каждый институт представительства интересов определённых социальных групп рано или поздно сталкивается с трудностями, когда сам факт участия в обсуждениях перестаёт быть аргументом в пользу эффективности.

Национальная палата предпринимателей "Атамекен", существующая больше десяти лет, подошла именно к такой развилке: будучи встроенной в систему принятия решений и участвуя в обсуждении ключевых реформ, она всё чаще сталкивается с вопросом, где заканчивается участие и начинается реальное влияние. Ответ на него важен не только для самой палаты, но и для понимания того, как в принципе строится и развивается диалог между бизнесом и государством.

Зачем создавали Палату – и что от неё ждали

Национальная палата предпринимателей "Атамекен" появилась в 2013 году. В тот момент, когда государство пыталось институционализировать диалог с бизнесом и вывести его из разрозненных консультаций в более управляемую форму. Логика была понятной: вместо десятков отраслевых и региональных голосов – заговорит единая платформа, способная агрегировать позицию предпринимательского сообщества и доносить её до регулятора в системном виде.

В этой конструкции НПП задумывалась не как оппозиционный игрок или профсоюз в классическом смысле, а как посредник – институт, переводящий язык бизнеса на язык государственных процедур. Отсюда и широкий мандат: участие в нормотворчестве, экспертиза регуляторных инициатив, работа в советах и комиссиях, формирование предложений по ключевым экономическим реформам.

Однако уже на этапе проектирования в модель была заложено некое противоречие. Дело в том, что бизнес в Казахстане не является однородным субъектом: интересы малого предпринимательства, крупного капитала, экспортоориентированных отраслей и региональных рынков часто не совпадают. Это означает, что палата с самого начала работала не с "позицией бизнеса" как таковой, а с результатом сложного компромисса между разными группами интересов.

В первые годы этот компромисс воспринимался как достижение. Сам факт того, что бизнес получил институциональный канал для участия в обсуждении решений, рассматривался как шаг вперёд. Но по мере усложнения экономической повестки и роста фискальной нагрузки стало понятно, что участие в обсуждении само по себе не гарантирует влияния на результат.

Так, по мнению политического обозревателя Газиза Абишева, палата не выросла эволюционным путем снизу вверх, как если бы предприятия одной отрасли в отдельных регионах скооперировались и организовали отраслевую ассоциацию, а затем основали республиканскую отраслевое объединение и уже после этого согласовали бы единую палату.

"В таком случае государство пошло бы им навстречу и наделило специальным статусом. Опираясь на свой генетический код, такое объединение продолжало бы защищать интересы бизнеса принципиально, изначально выстраивало диалог и в результате эффективных внутренних дебатов приходило к какому-то компромиссу. Напротив, НПП – организация, которая построена сверху, и в её генетическом коде это не прописано. Если организация знает, что её руководство элитарно, оно может приходить, назначаться при политической поддержке власти, то, конечно, вся система его мотивации будет иная", – отметил эксперт.

При этом, эксперт подчеркнул, что НПП выросла в мощный аналитический институт, который "на самом деле много что анализирует, к разным выводам приходит и довольно-таки трезво смотрит на вещи".

"Думаю, что на закрытых совещаниях и в докладных записках они пространно расписывают защиту интересов бизнеса. Во-первых, "Атамекен" – вертикальная организация. Понятно, что какие-то группы обладают большим влиянием, другие меньшим. Во-вторых, она скована нормами жёсткой политкорректности, поэтому не дискутирует с правительством настолько сильно, насколько могла бы. С технической и бюрократической точек зрения палата может временами показывать высокую эффективность, но с социально-политической точки зрения она так и не достигла оптимальной эффективности. Если мы берём условного представителя среднего предприятия из провинции, то насколько он может быть уверен, что организация, которой он платит членские взносы, защитит его интересы без отписок? Насколько активно НПП влезает в любые бизнес-споры? Я думаю, что здесь есть точка баланса, но пока её сложно обнаружить", – резюмировал спикер.

Про мнению Газиза Абишева, с начала появления нацпалаты и по мере её развития стал формироваться и увеличиваться разрыв между ожиданиями предпринимателей и реальными возможностями "Атамекен". Бизнес оценивает эффективность палаты не по качеству диалога с госструктурами, а по результату – отмененным нормам, скорректированным параметрам реформ, смягченным условиям, считает эксперт. Для государства же ключевым был и есть процесс согласований и консультаций, который формально считается выполненным независимо от результата.

Этот разрыв стал фоном, на котором НПП вошла в обсуждение самых чувствительных для бизнеса решений последних лет – прежде всего налоговой реформы. И именно там наиболее отчётливо проявился вопрос, который сегодня встал перед палатой в полный рост: где проходит граница между институциональным участием и реальным влиянием?

Финансовый консультант Расул Рысмамбетов считает, что НПП в период обсуждения Налогового кодекса активно формулировала позицию бизнеса, альтернативные расчёты и сценарии. 

"Я думаю, НПП "Атамекен" сделала много важного для бизнеса. Хотелось бы, конечно, ещё большей активности. Допустим, бизнес в регионах достаточно инертный, и НПП не может всех расшевелить. Но вот в октябре, ноябре, декабре – самые жаркие дебаты проходили же. Только почему мы почти не слышали дебаты в начале прошлого года – это уже другой вопрос. Я думаю, в 2026 году обсуждение продолжится. НПП нас услышала, но результат не изменился. Я думаю, что это не вопрос эффективности работы "Атамекена", а отражение новой фискальной логики. Я сам лично слышал, как представители палаты защищали бизнес – и на закрытых, и на открытых заседаниях. Всё это было", – отметил финансовый аналитик.  

Однако эксперт уточнил, что взаимодействие со стороны госорганов и НПП можно и нужно улучшать. 

"Такие органы, как НПП и торгово-промышленные палаты, всегда будут стараться представлять интересы бизнеса. Просто они представляют тот бизнес, который платит взносы, активно участвует, мучает, так сказать, местные и региональные подразделения НПП. То есть бизнесу обязательно нужно озвучивать свои проблемы. НПП не может за весь бизнес думать. Нужно ходить в местную палату и говорить о своих интересах. НПП условно – это бизнес-парламент. Поэтому представительство всех ОКЭДов в "Атамекене" необходимо", – добавил Рысмамбетов. 

Он также отметил, что если оценивать налоговую реформу ретроспективно, то позицию бизнеса можно было усилить за счёт трёх весомых аргументов – экономических расчётов, коалиции отраслей и политического влияния. 

"Можно было сделать расчёты получше. Отрасли могли скоординировать свои усилия и довести их до правительства. Однако многие крупные, средние и малые бизнесы были не очень активны. Продолжительное время у нас был другой общественный договор, государство как будто говорило: "Вы не сильно платите налоги, но и не мешайте нам тратить бюджет", – сказал финансовый аналитик.

Он признал, что такое было, но в настоящее время этого уже нет. По его мнению, государство уже двигается в сторону большей поддержки и перераспределения налогов в пользу реального производства и людей. Он добавил также, чточасто слышу критику Налогового кодекса и сам по многим позициям выступает со своим мнением:

"По логике я не могу критиковать Налоговый кодекс, потому что действительно назрел новый этап общественного договора между бизнесом и государством. Поэтому позицию бизнеса можно усилить, но вряд ли государство пойдёт на переговоры с чистой торговлей и импортом. Нужно показать, какие рабочие места создаются, как бизнес будет расти и какие новые налоги ему могут помешать в этом. Не бывает так, что бизнес всегда будет работать в серой зоне упрощённого налогообложения", – подытожил эксперт.

Расул Рысмамбетов привёл в пример следующие кейсы. Ещё в начале 2025 года представительство Нацпалаты в Алматы зафиксировало массовые уведомления о неверной отчётности (форма 270.00), которые выслало Управление госдоходов предпринимателям Наурызбайского района мегаполиса. В этой связи НПП оперативно направила запрос в прокуратуру, и надзорный орган признал незаконность действий фискалов и инициировал ответную проверку сотрудников. Так были защищены права 458 предпринимателей.

В Туркестанской области нацпалата совместно с надзорными органами пересмотрела необоснованные штрафы и доначисления, которые могли стоить бизнесу десятки миллионов тенге. Тем самым "Атамекен" помог предпринимателям избежать этих выплат после процедурных обращений на Совете по защите прав бизнеса и взаимодействия с прокуратурой. 

Однако в Жамбылской области вопрос доступа к инфраструктуре и земельным участкам так и не разрешился. Несмотря на включение темы в работу регионального Совета, запросы остались без реального влияния на распределение земельных участков, поскольку эти решения зависели от региональных бюджетных и политических приоритетов, где Палата не обладает полномочиями прямого распоряжения. В Алматинской области бизнесмены жаловались на противоречивые процедуры согласования и строительной экспертизы. Несмотря на фиксацию проблем и обращения палаты к профильным органам, практика не изменилась существенно, и предприниматели по-прежнему сталкиваются с теми же барьерами, что отражает ограниченное влияние НПП на регламенты процедур. 

Таким образом, совокупность всех кейсов позволила спикеру сделать важный вывод: влияние НПП оказывается максимальным там, где речь идёт о параметрах и механике внедрения, и минимальным там, где решения затрагивают базовую фискальную архитектуру.

Например, за 2025 год в "Атамекен" поступило около 3,8 тысячи обращений от предпринимателей. Защита их прав оценивается в 44 млрд тенге. За прошедший год НПП провела 14 заседаний и встреч, подготовила свыше 20 заключений по проектам НПА и выстроила взаимодействие с 10 госорганами. И это не столько оценка эффективности палаты, сколько характеристика системы, в которой она работает.

Именно этот разрыв между участием в обсуждении и определением финальных правил становится главным предметом дискуссии вокруг будущей роли "Атамекен".

Где НПП работала, а где упиралась в потолок?

За более чем десять лет работы палата "Атамекен" прошла несколько этапов, каждый из которых оставил свой набор кейсов – как результативных, так и показательных в плане ограничений института. В середине 2010-х палата была сосредоточена прежде всего на институционализации поддержки предпринимательства.

Так, в 2015 году НПП активно участвовала в донастройке и сопровождении программы "Дорожная карта бизнеса-2020", в рамках которой обсуждались механизмы субсидирования ставок, гарантирования кредитов и снижения входных барьеров для МСБ. В тот же период была запущена программа "Бастау Бизнес", ориентированная на вовлечение в предпринимательство сельских жителей и самозанятых. По данным самой палаты, через обучение и последующее микрокредитование прошли десятки тысяч человек, программа стала одним из наиболее узнаваемых социальных проектов НПП.

Эти кейсы редко становились предметом публичных споров, но именно они сформировали представление о палате как о работающем посреднике между государственными инструментами поддержки и "полевым" бизнесом.

К 2018 году акценты начали смещаться. Экономическая повестка усложнялась, а фокус работы палаты всё чаще смещался с программ развития на регуляторные вопросы. В этот период "Атамекен" усилила участие в обсуждении технического регулирования, требований к сертификации и проверкам, а также в корректировке законодательных актов, затрагивающих отдельные отрасли. Результаты носили точечный характер: речь шла не о крупных реформах, а об исключении дублирующих требований, уточнении регламентов и снижении административных издержек для бизнеса.

Эти изменения редко попадали в заголовки, но именно они формировали ощущение практической пользы от института – особенно для малого и среднего предпринимательства.

Пандемийный 2020 год стал для палаты отдельным испытанием. В условиях локдауна и резкого падения деловой активности НПП участвовала в обсуждении антикризисных мер – от отсрочек по налогам и кредитам до корректировки требований к работающим предприятиям. В тот же период палата включилась в проекты по цифровизации взаимодействия бизнеса и государства, включая интеграцию информационных систем и мониторинг условий ведения предпринимательской деятельности. Однако именно на фоне кризиса стало заметно, что влияние НПП существенно различается в зависимости от характера решений. Там, где речь шла о процедурных и административных вопросах, диалог давал результат относительно быстро. Там же, где решения имели прямое бюджетное измерение или затрагивали фискальную логику, возможности палаты оказывались ограниченными.

Экономист Олжас Худайбергенов объяснил, почему работа "Атамекен" либо обнулялась, либо лишь часть инициатив доходила до стадии урегулирования. По его словам, всему виной конфликт интересов внутри самой палаты. Он напомнил, что в 2013 году её создавали на основе турецкого опыта. Но по иронии судьбы сразу после создания НПП её турецкий аналог упразднили, признав идею единой палаты неправильной.

"Не может единая организация отстаивать интересы всего бизнеса хотя бы потому, что есть конфликт интересов. Во-первых, основные взносы поступают от крупного бизнеса, стало быть, их интересы нужно защищать в первую очередь. Во-вторых, есть цепочка поставщиков – один крупный бизнес (например, перевозчики) оказывает услугу другому крупному бизнесу (экспортёрам угля). Если между ними начинается спор, то на чью сторону вставать "Атамекену"? А если выступать арбитром, зачем тогда – регулятор, суды и так далее?" – отметил спикер.

Поэтому я считаю правильным, когда существует множество отраслевых ассоциаций, каждая из которых обязана отстаивать интересы своей отрасли. Олжас Худайбергенов также подчеркнул, что сбой в принятии решений идёт на всех этапах: от сбора и формулирования позиции бизнеса, переговорах с государством и до принятия межведомственных решений.

"Зачастую бизнес субъективен, думая только о себе, не задумываясь о потребителях и государственных интересах. Только в ходе дискуссий бизнес соглашается на золотую середину, понимая, что это более устойчивая конструкция. Чиновники в силу загруженности и невероятной токсичности госслужбы тоже не хотят менять что-то кардинально. Если что-то кардинальное всё же получится, то наградят не этого госслужащего, а совсем непричастного. Зато, если не получится, госслужащий получит наказание по всей строгости", – пояснил эксперт.

Поручения для чиновников поставлены на конвейер, им всё и везде надо успевать. Поэтому логика госслужащего заключается в том, чтобы сделать то, что обнуляет личный риск для него, а потом уже продвигать то, что не вызовет этот риск. Это гарантирует косметические изменения, которые будут подавать как большие реформы, считает Худайбергенов. Лишь небольшое количество инициатив, которые получат прямое поручение и поддержку президента страны с должным финансированием, будут реализованы, но и там зачастую будет наблюдаться затягивание.

По наблюдениям экономиста, данная асимметрия заметна и в настоящее время. Ряд инициатив НПП по снижению административного давления и уточнению регуляторных норм был реализован, тогда как более чувствительные предложения – связанные с налоговой нагрузкой, сборами или параметрами господдержки – зачастую оставались на стадии обсуждений. Для бизнеса это выглядело как избирательная результативность, для государства – как следствие приоритетов и ограничений экономической политики.

В совокупности эти кейсы сформировали ключевой контекст, в котором сегодня обсуждается будущее палаты: "Атамекен" доказала способность работать с прикладными и процедурными вопросами, но именно на стратегических реформах наиболее отчётливо обозначились пределы института диалога.

Продолжение темы читайте в ближайшие дни.