Парламенттік реформа тек құрылымдық өзгеріс емес, заңның рөлін қайта пайымдау

Заңнама және құқықтық ақпарат институтының директоры, заң ғылымдарының докторы, профессор Индира Әубәкіровамен сұхбат.

Қазақстанда ауқымды парламенттік реформа басталды. Ел Президенті алдағы өзгерістер бірпалаталы парламент моделіне көшу, Конституцияға кешенді қайта қарау және цифрлық парламентаризм қағидаттарын енгізу бағытында жүзеге асатынын атап өтті.

Реформаның түпкі мақсаты, заң шығару жүйесіндегі күтілетін өзгерістер және e-Parliament жобасының маңызы туралы бізге Заңнама және құқықтық ақпарат институтының директоры, заң ғылымдарының докторы, профессор Индира Аубакирова айтып берді.

— Индира Ураловна, сіз алдағы парламенттік реформаны әзірлеу жөніндегі жұмыс тобының мүшесісіз. Жақында Мемлекет Басшысының қатысуымен өткен отырыста Президент еліміз бірпалаталы парламенттік модельге көшіп, Конституцияға ауқымды түзетулер енгізу қажеттігін айтты. Осы өзгерістердің стратегиялық мақсаттарын қалай бағалайсыз?

— Жуырдағы Мемлекет Басшысы қатысқан отырыста Президент нақты атап өтті: алдағы реформа парламенттің бірпалаталы моделіне көшу мен Конституцияны кешенді түрде қайта қарауды көздейді. Мұндағы басты мақсат — құрылымды механикалық түрде өзгерту емес, жоғары кәсіби, ашық әрі жауапты жұмыс істейтін өкілді органның құқықтық және саяси негізін қалыптастыру.

Заңдық тұрғыдан алғанда, бұл реформа Қазақстанда парламентаризмнің жаңа моделін бекітуді, халықаралық тәжірибені, ақпараттық дәуірдің сын-қатерлерін, сондай-ақ ұлттық құқықтық дәстүрлер мен ел мүдделерін ескеруді талап етеді.

Парламенттің қоғаммен және өзге билік тармақтарымен өзара іс-қимыл тетіктерін жетілдіру, заң шығару қызметінің сапасын арттыру – негізгі міндеттердің бірі. Шетелдік тәжірибе (мысалы, Швеция, Дания, Жаңа Зеландия) көрсетіп отырғандай, заңның сапасы палаталар санына емес, қабылданған рәсімдердің тиімділігі мен депутаттардың жауапкершілігіне байланысты.

Реформа аясында билік тармақтарының шынайы теңгерімі жағдайында мықты президенттік билікті сақтай отырып, өкілеттіктерді қайта бөлу, нормативтік-құқықтық актілерді әзірлеу циклін жаңарту, сондай-ақ заң шығару және сайлау үдерістерінде цифрлық форматтарды енгізу көзделуде.

Сайлау жүйесіне қатысты нормалар да қайта қаралады: партиялардың өту шегі, ашық және жабық тізімдер, фракциялар мен оппозицияның құқықтық мәртебесі, депутаттардың дауыс беру нәтижелерінің ашықтығы және басқа да маңызды бағыттар.

Саяси тұрғыдан алғанда, реформа формалды өкілділіктен бас тартуға, партиялық және ішкіпартиялық бәсекелестікті күшейтуге, партияаралық диалог мәдениетін дамытуға және консенсусқа бейімділікті арттыруға бағытталған.

Сонымен қатар, реформаның саяси мақсаты — қоғам тарапынан Парламенттің сайлаушылар алдындағы жауапкершілігін арттыру, азаматтардың парламент қызметіне қатысуының жаңа нысандарын енгізу, соның ішінде ақпараттық технологияларды пайдалану арқылы қоғамдық қатысуды кеңейту қажеттілігімен айқындалады.

Халқының сеніміне ие, ашық әрі заманауи Парламент құру — Қазақстанның демократиялық жаңғыру жолындағы маңызды қадамдарының бірі. Бұл бағыттағы реформалар елдің құқықтық және саяси жүйесін жаңа сапалық деңгейге көтеруді мақсат етеді.

— Конституцияның шамамен 40 бабына түзетулер енгізу, кемінде 10 конституциялық заңды және 50-ден астам кодекс пен заңды сәйкестендіру қажет болады деген пікір бар. Мұндай ауқымды жұмысты орындаудың нақты жоспары қандай? Сіздің ойыңызша, қай кезеңдер міндетті болып табылады?

— Жұмыстың ауқымы расында да жаңа Конституцияның редакциясын әзірлеумен салыстыруға болады. Сондықтан біз бұл үдерісті жобалық тәсіл негізінде, Венеция комиссиясы мен ЕҚЫҰ стандарттарына сүйене отырып жүзеге асыруды ұсынамыз.

Бірінші кезең – тұжырымдамалық.

Қолданыстағы Қазақстан Республикасының Конституциясы нормаларына құқықтық аудит жүргізіледі, шетелдік тәжірибе талданады, заманауи сын-қатерлер мен ұлттық ерекшеліктерді ескере отырып, Қазақстанға ең тиімді парламенттік модельдер айқындалады. Азаматтық қоғам институттарымен кеңестер өткізіледі, халықтан ұсыныстар жиналады. Осының негізінде түзетулердің тұжырымдамалық негізі әзірленеді және Конституцияға енгізілетін түзетулердің картасы жасалады.

Екінші кезең – түзетулер мәтінін әзірлеу.

Конституцияға өзгерістер мен толықтырулар енгізу жөніндегі жоба дайындалады. Оған ғылыми-құқықтық, ғылыми-лингвистикалық, сыбайлас жемқорлыққа қарсы сараптама және гендерлік бағалау жүргізіледі. Қоғамдық тыңдаулар ұйымдастырылады, ықтимал салдарлар модельденеді.

Үшінші кезең – заңнаманы үйлестіру.

Институт арнайы «үйлестіру матрицасын» жасайды, яғни Конституцияның қандай баптарына сәйкес конституциялық және жай заңдарға өзгерістер енгізу қажеттігін анықтайды. Бұл тәсіл заңнамалық актілердің өзара байланысын сақтай отырып, реформаны жүйелі жүргізуге мүмкіндік береді.

Төртінші кезең – қабылдау және келісу.

Бұл сатыда құқықтық верификация, Конституциялық Соттың қорытындысы, жобаны «Ашық НҚА» порталында жариялау және Парламенттік тыңдаулар өткізу қарастырылған.

Менің ойымша, аталған кезеңдердің барлығы да міндетті. Мұндағы басты қағида – эволюциялық даму, себебі реформаның табыстылығы жылдамдыққа емес, әр кезеңдегі жүйелілік пен сапаға байланысты.

— Президент e-Parliament жүйесін енгізу қажеттігін айтты. Цифрлық парламентаризмнің ашықтығын, қолжетімділігін және қауіпсіздігін қамтамасыз ету үшін ең алдымен қандай құқықтық нормалар мен техникалық стандарттарды әзірлеу қажет?

— Ең алдымен түсіну керек нәрсе – e-Parliament жай ғана құжат айналымын цифрландыру емес, бұл парламенттік қызметтің тұтас құқықтық трансформациясы.

Бұл жүйе нақты әрі тиімді жұмыс істеуі үшін, оның құқықтық негіздері ең алдымен «Парламент туралы» заңда бекітілуі тиіс.

Аталған заңда «Цифрлық парламент туралы» жеке тарау енгізіліп, онда электрондық құжаттардың, атаулы дауыс берулердің, электрондық қолтаңбаны қолдану тәртібінің, ашық қоғамдық консультациялардың құқықтық күші мен ақпаратты қорғау кепілдіктері айқындалуы қажет.

Сонымен қатар, Конституцияға және конституциялық заңдарға да тиісті өзгерістер енгізу маңызды. Бұл электрондық отырыстарды және депутаттардың қашықтан қатысу нысандарын заңдастыруға мүмкіндік береді, ал ол өз кезегінде ашық әрі қауіпсіз цифрлық орта қалыптастырудың құқықтық негізін қамтамасыз етеді.

Онымен қатар, халықаралық тәжірибеде сыналған техникалық стандарттарды да қабылдау қажет. Мысалы:

ISO/IEC 27001 – деректерді қорғау стандарты; eIDAS – электрондық қолтаңба мен сәйкестендірудің еуропалық стандарты; W3C ашық деректер стандарттары және WCAG 2.1 қолжетімділік қағидаттары, олар парламенттік ақпараттың барша азаматтар, соның ішінде мүмкіндігі шектеулі адамдар үшін де қолжетімді болуын қамтамасыз етеді.

Тағы бір маңызды жайт – қауіпсіздік аудитінің тәуелсіз жүргізілуі міндетті болуы тиіс. Бұл – қоғамдық сенімнің кепілі. Егер жүйенің әрбір қадамы ашық болып, деректер сенімді қорғалса, онда e-Parliament шын мәнінде ашықтық пен есеп берушіліктің тиімді құралына айналады.

— Бірпалаталы жүйеге көшу кезінде партиялық тізімдердің рөлі артады. Депутаттардың тәуелсіздігін және билік тармақтары арасындағы тепе-теңдікті сақтау үшін қандай құқықтық кепілдіктер қажет?

— Бұл – ең күрделі мәселелердің бірі. Пропорционалды сайлау жүйесі партиялардың рөлін күшейтеді, алайда ол Парламентті тек фракциялар жиынына айналдырмауы тиіс. Парламент – ең алдымен, халық өкілдерінің мінбері болуы қажет.

Көптеген елдерде бұл тепе-теңдікті сақтау үшін депутаттың еркін мандаты қағидаты енгізілген. Ондай мемлекеттердің Конституцияларында депутат өз ар-ожданымен дауыс береді, партия тарапынан міндетті нұсқаулармен байланыстырылмайтыны тікелей бекітіледі. Партия оның дауыс беру ұстанымына байланысты мандатын қайтарып ала алмайды.

Сонымен қатар, депутаттардың тәуелсіздігін қамтамасыз ететін маңызды тетік – демократиялық партияішілік рәсімдер. Бұл – ашық праймериздер, партиялық тізімдерді қалыптастырудың айқындығы, сондай-ақ депутаттық мандатқа үміткерлерді іріктеу кезінде ішкі партиялық демократия қағидаттарын сақтау.

Депутаттық қызметтің тиімділігін арттырудың тағы бір бағыты – парламенттік бақылау құралдарын күшейту. Бұған парламенттік тергеулер, депутаттық сауалдар, Үкімет пен мемлекеттік органдардың есептері, сондай-ақ Парламенттегі оппозиция үшін комитеттерде квота бекіту нормалары кіреді.

Маңыздысы – депутаттың жауапкершілігі ең алдымен азаматтар алдындағы борышпен айқындалуы тиіс, ал партиялық тәртіп екінші орында тұруы қажет. Сонымен бірге, популизм парламенттік алаңнан шеттетілуі керек.

Жоғарғы палата болмаған жағдайда тежеу мен тепе-теңдік жүйесін күшейту өзекті міндетке айналады. Сенат сүзгісінің жойылуына байланысты басқа институттардың өкілеттіктері кеңейтілуі тиіс.

Мысалы, Парламент комитеттеріне кеңірек өкілеттіктер беру қажет: министрлер мен агенттік басшыларын шақыру, тергеу жүргізу, тапсырмалар беру, Есеп комитетіне немесе Адам құқықтары жөніндегі уәкілге (Омбудсменге) жүгіну құқығын заңмен бекіту.

Сонымен қатар, Конституциялық Сот судьяларын және өзге де жоғары мемлекеттік лауазым иелерін тағайындау рәсімі Президенттің кандидатураны ұсынуы, одан кейін Парламенттің (немесе оның комитетінің) мақұлдауы, қажет болған жағдайда қоғамдық тыңдау өткізу арқылы жүзеге асырылуы мүмкін.

— Егер барлық бағыттарды қорытындыласақ, Қазақстандағы заңнамалық реформаның негізгі бағдарларын қалай айқындайсыз?

— Реформа үш стратегиялық қағидатқа сүйенуі тиіс. Олар – жүйелілік, ғылымилық және ашықтық. Конституцияға енгізілетін кез келген өзгеріс құқық қолдану тәжірибесімен, экономикалық үрдістермен және цифрлық технологиялардың дамуымен үйлесімді болуы қажет.

Барлық түзетулер құқықтық зерттеулерге, салыстырмалы талдауға және халықаралық стандарттарға негізделуі тиіс. Менің ойымша, дәл осы бағыт – Әділет министрлігінің Заңнама және құқықтық ақпарат институтының (ӘМ ЗҚАИ) парламенттік реформадағы басты миссиясы болып табылады.

Ешбір заң мемлекеттік органдар жүргізетін ресми сараптамасыз және мемлекеттік бюджеттен қаржыландырылмайтын тәуелсіз қоғамдық сараптамасыз қабылданбауы керек. Бұл – сапалы әрі сенімді заң шығару үдерісінің кепілі.

Институттың міндеті тек реформаны құқықтық тұрғыдан сүйемелдеуде ғана емес, сонымен қатар жаңа үлгідегі заңнаманы қалыптастыруда. Мұндай заңнама алдын ала болжамды, ашық, бейімделгіш және әлемдік құқықтық стандарттарға үйлесімді болуы тиіс.

Парламенттік реформа – бұл тек Негізгі заң мәтінін өзгерту емес. Бұл – заңның мәні мен заң шығару үдерісінің рөлін қайта пайымдау, яғни оны мемлекетті дамытудың және азаматтардың билікке деген сенімін нығайтудың құралы ретінде түсіну.

Қуатты және ықпалды цифрлық парламент тек құқық ғылымына, тиімді цифрлық жүйелерге және қоғам сеніміне сүйенген жағдайда ғана мүмкін болады.

Заңнама және құқықтық ақпарат институты парламенттік реформаны іске асырудың тиімділігін қамтамасыз ететін және осы үдеріс бойынша құқықтық түсіндіру жұмыстарын жүргізетін негізгі орталықтардың бірі болуға дайын.