О новой парадигме законотворчества в Казахстане

В Послании народу «Казах­стан в эпоху искусственного интеллекта: актуальные задачи и их решения через цифровую трансформацию» Президент обозначил ряд самостоятельных, но вместе с тем глубоко взаимосвязанных реформ.

Во-первых, поставлен вопрос о Парламентской реформе: пре­вращении существующего двухпалатного Парламента в однопалатный, формируемый по пропорциональной системе. Второе – это проведение глубокой ревизии законодательства. Третьим вектором, пронизываю­щим все направления реформ, объявлены цифровая трансформация, развитие и внедрение искусственного интеллекта.

Очевидно, что решение этих трех задач направлено на достижение единой цели – на глубокую, фундаментальную модернизацию законодательства, всей правовой системы Казахстана, являющейся правовой основой политических, экономических и иных процессов. Это отражает переход к новой парадигме всего государственного управления, в основе которой лежит переосмысление роли закона и самой структуры законодательной власти, его роли и механизмов.

Главой государства создана и начала свою работу рабочая группа по парламентской реформе, включающая авторитетных правоведов. Вопросам развития искусственного интеллекта также уделено достаточно админис­тративного внимания: созданы соответствующее министерство, глава которого имеет ранг вице-премьера Правительства, и Центр регуляторного интеллекта.

Что же касается задачи ревизии законодательства, то необходимо наметить основные пути, определить принципы и методы реформирования правовой системы, чтобы эта работа не была сведена к внесению очередных технических поправок в отдельные законы, а привела к реальной смене законотвор­ческой парадигмы – к переходу от административного нормативизма к модели интеллектуального регулирования, основанной на принципах, данных и цифровых технологиях, и институциональной, опирающейся на принципиально новый однопалатный Парламент.

Новая структура Парламента создает условия для внедрения качественно новых законов, а обновленная философия законотворчества делает такое внед­рение не только возможным, но и необходимым. Их синергия призвана заложить основу для построения сервисного государства – гибкого, адаптивного и ориентированного на человека. Вместе они формируют базу для создания интеллектуальной, человекоцентричной модели управления, в которой право становится живым механизмом, а Парламент – динамичным институтом общественного представительства. Такая система способна быстро реагировать на технологические и социальные вызовы, минимизировать избыточное вмешательство государства и обеспечивать прозрачную защиту прав граждан.

Что же требуется перестроить в законодательстве, в подходах к законотворчеству, во взглядах на понятие, виды, функции законов? Прежде всего необходимо выявить недостатки, которыми обладает существующая система, проблемы, возникающие в ее работе.

Долгое время в стране господствовал административный нормативизм – подход, при котором государство стремилось максимально детализировать правовое регулирование всех сфер жизни. Однако подобная стратегия привела к противоположным результатам: законодательной инфляции, правовой фрагментации и ослаблению экономической инициативы.

Вместо повышения управляе­мости возник правовой хаос: тысячи законов и подзаконных актов образовали иерархию, в которой коллизии и дублирования стали нормой. Непрерывный количественный рост нормативной базы привел к качественному сбою всей правовой системы, к возникновению «пространства правовой неопределенности», где соблюдение всех требований практически невозможно. Это подрывает верховенство закона, снижает доверие граждан и стимулирует неформальные практики.

Дополнительным фактором неэффективности выступает бюрократическая система законотворчества, которая затрудняет оперативное принятие решений, особенно в условиях кризисов. В Послании 2020 года Глава государства назвал такое явление «эффектом узкого горлышка», призвав незамедлительно установить четкий баланс между уровнями правовой регламентации.

Для решения описанной проблемы необходимо отказаться от принципа нормативистского законотворчества в пользу новой парадигмы – интеллектуального, принципо-ориентированного и технологичного правового регулирования.

Прежде всего необходима разработка четкого алгоритма дейст­вий, в основе которого должна лежать синергия рамочного регулирования и инструментов искусственного интеллекта. Это позволит освободить законотворческий процесс от бюрократической рутины и направить его на достижение реальных результатов. Такой алгоритм действий, иначе говоря – дорожной карты глубокого реформирования казахстанской правовой системы, должен, как представляется, включать следующие взаимосвя­занные этапы.

Первое – фундаментальная очистка («нулевой цикл»). Функ­циональный анализ госаппарата позволит выявить избыточные и дублирующие функции, которые должны быть либо упразднены, либо переданы в конкурентную среду или в сферу саморегулирования, как это и предписывается АППК.

Целесообразно закреплять в законах только основные функ­ции госорганов, причем в самом общем виде. Конкретные же полномочия каждого органа, подразделения и должностного лица должны определяться на основе принципа административной дискреции, исходя из принципов, целей и результатов их деятельности.

То же самое можно отметить и в отношении указания в законах на подзаконные нормативные правовые акты. Полагаем целесообразным вообще не указывать в законах виды подзаконных НПА. В законе должны быть сформулированы – максимально конкретно и корректно – цели, задачи и принципы данного закона. А какие именно акты должны быть приняты для достижения этих целей и задач, должны решать соответствующие госорганы в рамках административной дискреции.

Новая парадигма законотворчества должна заключаться в переходе к эффективному правовому государству, в отказе от тотального контроля в пользу принципов, обеспечивающих гибкость, рациональность и адаптивность законодательства.

Второе – «регуляторная гильо­тина». На следующем этапе предполагается радикальная реформа нормативной правовой базы путем ее единовременной замены. Все действующие нормы для бизнеса считаются отмененными, а обязанность доказывать необходимость каждой нормы возлагается на госорганы.

Как известно, Глава государства уже объявлял масштабную реформу отношений государства и бизнеса в формате «регулирования с чистого листа». Однако в Послании 2025 года вновь заостряется внимание на необходимости «модернизировать правовую базу». В частности, на том, что действующие в стране законы и кодексы «перегружены поправками, которые зачастую противоречат друг другу и в конечном счете тормозят развитие бизнеса».

Третье – это создание цифровой инфраструктуры права. Ключевым элементом должна стать Единая национальная база правовых дефиниций, закреп­ленная отдельным законом. Соз­дание машиночитаемой базы данных устранит дублирование и двусмысленность, обеспечит единую онтологию для всей правовой системы и станет основой для применения ИИ. Глубокий анализ, проведенный с использованием инструментов ИИ, позволил выявить в действующих казахстанских законах более 10 тыс. правовых дефиниций, включая явные (глоссарные) и контекстуальные (встроенные).

Четвертое – внедрение ИИ в законотворческий процесс. Искусственный интеллект должен выступать «вторым пилотом» законодателя. Его функции включают экспертизу законопроектов в режиме реального времени (поиск коллизий, проверка соответствия базе дефиниций), прогнозное моделирование и проведение АРВ, анализ общест­венного мнения с использованием алгоритмов NLP.

С помощью ИИ возможен реальный переход к эффективному законодательству с акцентом на достижение целей, на которые данный закон рассчитан. Непосредственно в тексты законов в машиночитаемой форме будут внедрены показатели, которые позволят оценивать как качество исполнения, так и реальное влия­ние норм на общество. На базе ЦРИ может функционировать Национальная аналитическая платформа, которая обеспечит мониторинг эффективности законов и замкнет контур обратной связи: разработали – приняли – измерили – проанализировали – скорректировали.

В целом же акцент должен быть сделан на контроле за исполнением законов теми, на ком лежит соответствующая обязанность, – государственными органами, их руководителями. Мониторинг вышеуказанных показателей (критериев) позволит делать совершенно объективные выводы о деятельности соответствующих органов и лиц по исполнению законов.

Одним из основных требований к законам должна стать их доступность для субъектов, в том числе их читабельность. Если смысл закона, а именно – конкретная правовая норма – не доступна для понимания долж­ностного лица или простого гражданина, то невозможно требовать от них надлежащего его исполнения или применения. Инструменты, которые позволят измерить и откорректировать уровень читабельности, известны и требуют применения в законотворческом процессе.

Пятое – внедрение превентивного регулирования, основанного на доказательных решениях. Законотворческий процесс должен перестать быть конъюнктурной реакцией на сиюминутные политические импульсы или инструмен­том лоббистских интересов. Необходимо внедрение методологии доказательной политики (Evidence-Based Policymaking, EBP), при которой законы основываются на научных данных и фактической информации.

Ключевым инструментом EBP является оценка регуляторного воздействия (ОРВ), предполагаю­щая оценку положительных и отрицательных последствий законопроекта, рассмотрение альтернатив и обоснование оптимальности выбранного решения. ОРВ должна стать обязательной для всех законопроектов, независимо от инициатора.

И наконец, фундамент новой философии законотворчества должен опираться на восстановление баланса между законами и подзаконными актами. Массовое издание подзаконных актов, которые устанавливают новые обязанности и запреты для граждан и бизнеса, противоречит статье 39 Конституции, закрепляющей, что ограничения прав и свобод возможны исключительно на уровне закона.

Предложенная в Послании Президентом задача «наведения порядка в законодательстве, подготовка понятных и дейст­венных решений», которая возложена на ЦРИ, представляет собой радикальную смену парадигмы государственного управления. Она знаменует отказ от неэффективной модели административного нормативизма и переход к подлинному верховенству закона, основанному на трех взаимо­связанных элементах: принципо-ориентированный подход, возвращающий законам концептуальную ясность; доказательная политика, обеспечивающая ­принятие решений на основе данных, и цифровая транс­формация, где ИИ становится катализатором эффективности и прозрачности.