Біртұтас ел біртұтас Құрылтай

 Өйткені халық бір­тұтас болғандықтан, оның ерік-қалауын білдіретін заң шығарушы орган да бөлінбеуге тиіс. Күні кеше күшіне енген Конституция бойынша енді бір палаталы Құрылтай құрылып, мемле­кеттік басқару жүйесі мүлде жаңа сипатқа көшеді.

Жаңарған Ата заң аясында жаппай талқылауға лайық ең үлкен новелла: Парламент Құрылтай аталып, қос палаталы (бикамералды) үлгіден бір палаталы (монокамералды) үлгіге ауысады. Конституциялық құқық тұрғысынан сараласақ, бұл – жай ғана депутаттық корпустың бір қанатын қырқа салу емес, билік тармақтары арасындағы тежеу және теңгеру тетіктерін қайта қарастыратын стратегиялық қадам. Әрине, жаңаның бәрі жақсы екен, ескінің бәрі жаман екен деп өз міндетін отыз жыл бойы орындаған жүйеге топырақ шашпаймыз. Әлемдік парламентаризм тарихында палаталар саны әртүрлі болған, әлі де әртүрлі парламент бар. Әртүрлінің бір түрін сыпыра мақтап, екінші бір түрін сықпырта даттасақ, сыңаржақтыққа ұрынар едік. Өзіміз бас тартып отырған қос палаталы нұсқа да ежелгі дәуірден тамыр тартады. Бізге белгілі классикалық моделі Ұлыбританияда қалыптасқан. Онда Парламент ағылшын қоғамындағы бай-кедейді бірдей қамтып, ақсүйектер Лордтар палатасын, қарапайым халық Қауымдар палатасын құрайтын. Аумалы-төкпелі төңкерістерге, демократияландыру үрдістеріне қарамастан, бүгінге дейін бұл механизмнің мұрты бұзылған жоқ.

Жалпы, кез келген мемлекеттік мекеменің туу, кемелдену, жаңғыру кезеңдері болады. Саяси сахнаға уақыт талабымен шыққан кейбір институттар заман озып, дәуір алмасқанда өз миссиясын аяқтап, өзге тиімдірек үлгілерге орын босатады. Қазақстанның заң шығарушы органы да күрделі эволюциялық құбылыстарды бастан кешті. Қос палаталы Парламенттің құрылу тарихын өтпелі кезеңдегі саяси һәм конституциялық дағдарыстар контексінен тыс талдау мүмкін емес. 1995 жылғы Конституцияға дейін кеңестік жүйеден мұраға қалған бір палаталы Жоғарғы Кеңес жұмыс істеді. Бірақ бұл өкілдік орган атқарушы билікпен созылмалы текетіреске түсіп, мемлекеттік басқару жүйесін тығырыққа тіреді. Сол тұстағы бір палаталы Парламент депутаттары популизмге бой ұрғыш, саяси радикализмге бейім, Президент пен Үкіметтің реформалық бастамаларын бұғаттауға тырысатын тұрақсыз орган сыңайында көрінді. Соның салдарынан 1993 жылдың соңында XII шақырылымдағы Жоғарғы Кеңес мерзімінен бұрын тараса, 1995 жылдың көктемінде Конституциялық соттың шешімімен XIII шақырылымдағы Жоғарғы Кеңес легитимсіз деп танылды. Ақыры 1995 жылы жаңадан қабылданған Ата заң бойынша еліміз Мәжіліс пен Сенаттан тұратын қос палаталы Парламент моделіне бет бұрды. Сенат ең алдымен өңірлерлердің өкілдігін қамтамасыз етіп, аймақтық элиталар мүддесін тепе-теңдікте ұстады. 90-жылдардың ортасында Қазақстан үшін сепаратизмнің алдын алу, орталық билік пен облыстардың байланысын нығайту ұлттық қауіпсіздікке парапар мәселе еді. Одан соң жоғарғы палата Мәжіліс қабылдаған эмоцияға толы немесе радикалды сипаттағы заң жобаларын өз деңгейінде сүзгіден өткізіп, салқынқанды сарапқа салып отырды. Екі сатылы талқылау тәртібі заңдардың сапасын арттыру құралы ретінде өз тиімділігін дәлелдеді. Қысқасы, 1995 жылы құрылғаннан бастап бүгінгі реформаларға дейінгі кезеңде Сенат жай ғана заң шығарушы орган емес, отандық саяси жүйенің тірегі, тұрақтылықтың кепілі әрі билік транзитінің маңызды элементі болды. Әсіресе 2019 жылы билік транзитін жүзеге асыруда жоғарғы палата шешуші рөл атқарды. Тұңғыш президент күтпеген жерден өз өкілеттігін тоқтатқан кезде мемлекет тізгіні Конституцияның 41-бабына сәйкес, Сенат төрағасының қолына ың-шыңсыз өтті. Осының арқасында биліктің легитимділігі туралы артық сұрақтар туындамай, бейбіт сабақтастық сақталды. Алайда 2022 жылғы Конституциялық реформа нәтижесінде Сенаттың құзыреті біршама төмендеді. Жоғарғы палатадағы Президент квотасы 15-тен 10 депутатқа азайтылды. Заң қабылдау формуласы да өзгерді: оған дейін заңды екі палата бірлесіп қабылдаса, одан кейін «Мәжіліс заң қабылдайды, Сенат тек мақұлдайды немесе мақұл­дамайды» деген қағида енгізілді. Заң шығару құқығы шектелген Сенат жай ғана сараптаушы-кеңесші палата болып қалды. Яғни қазіргі монокамералды жүйеге ауысу реформасын осы бағыттағы шаралардың заңды жалғасы десек, асыра сілтемейтін шығармыз.

Мамандардың пайымынша, бір палаталы Құрылтайда заң шығару процесі барынша жеделдеп, бюрократиялық кедергілер бұзылады екен. Бикамералды жүйеде заң жобасы Мәжілісте айлар бойы талқыланып, сосын Сенатқа барып, онда тағы түзетіліп, палаталар арасында допша домалап жүретін. Мәселен, Мәжіліс бір заңды қабылдап, Сенатқа жолдады делік. Өз кезегінде Сенат бұл құжатты тағы бірнеше ай қарап, не мақұлдайтын, не мақұлдамайтын. Мақұлдаса, іс оңынан шешілді деген сөз. Мақұлдамаған жағдайда ескертпелер жазылған заң жобасы Мәжіліске қайтарылатын. Мәжіліс Сенаттың пікірімен келіспесе, екі палатадан депутаттар тартылып, Келісім комиссиясы құрылатын. Комиссия ортақ мәтінді әзірлеп, оны қайтадан Мәжілістің, артынан Сенаттың пленарлық отырыстарына бекітуге шығаратын. Мұндай бюрократия батпағы, ұзын-сонар құжат айналымы заңның қабылдануын 3 айдан 6 айға дейін кешіктіретін. Сөйтіп, Үкіметтің макро­экономикалық немесе әлеуметтік сын-қатерлерге шұғыл реакция көрсету қабі­летін тежелетін. Ендігі монокамералды жүйеде заң шығару мерзімі 60-70 пайызға жылдамдайды екен. Себебі толықтырулар мен түзетулердің бәрі екі палата арасында емес, бір палата ішіндегі жұмыс тобында пысықталады. Түзету өтті ме – заңға қосылады, өтпеді ме – депутаттардың көпшілік даусымен қабылданбайды, сөз қысқа. Атқарушы билік өкілдері де екі палатаның ортасында шапқылап, алтынан қымбат уақытын жоғалтпайды.

Бір палаталы модель биліктің жауапкершілігін де жақсарта ма деген үміт бар. Қос палаталы жүйеде Үкімет те, депутаттар да заңнан шикілік шықса, кінәні бір-біріне сілтей алатын. Мысалы, Үкімет мүшелері: «Біз заң жобасын ерте дайындап едік, бірақ ол екі палатаның арасында ұзақ жатып қалды», – деп сылтауратса, халық қалаулылары: «Біз заң жобасын Сенат пен Мәжіліс деңгейінде мұқият тексердік», – деп ақталуға себеп табатын. Ал монокамералды Құрылтай ондай саяси ойындарға тосқауыл қояды. Өйткені әрбір депутаттың заң жобасына берген дауысы, енгізген түзетуі оның аты мен абыройына тікелей әсер етеді. Бұл мемлекеттік машинаны нәтижеге бағдарланған жұмыс тәсілін таңдауға мәжбүрлейді.

Халықаралық тәжірибеге көз жүгіртсек, саяси мәдениеті жетілген, экономикасы дамыған көптеген қоғамның бір палаталы үлгіні сәтімен қолданып отырғанын байқаймыз. Мәселен, Жаңа Зеландияда аттай бір ғасыр бойы британдық Вестминстер жүйесіне негізделген қос палаталы парламент болды. Әйтсе де, XX ғасырдың ортасына қарай ондағы жоғарғы палата ешқандай саяси салмағы жоқ, төменгі палатаның бастамаларын бірауыздан мақұлдайтын, бюджетті босқа шығындайтын қолжаулық органға айналды. 1951 жылы ел билігі оның пайдасынан зияны көп екенін түсініп, әртүрлі айла-шарғымен жойып жіберді. Швецияда 104 жылдық тарихы бар Бірінші палата 1970 жылы жабылды. Басты уәж ретінде шешім қабылдау процесін демократияландыру, бюрократиялық сатылардан арылу, парламенттің халық алдындағы есептілігін еселеу тәрізді себептер айтылды. Дания да 1953 жылы монокамерализмді таңдап, саяси жүйенің икемділігін арттырды. Мыңғырған мысалдарды тізе берсек, соза береміз. Қазақстанның бір палаталы модельге көшуі осы алдыңғы қатарлы жаһандық үрдістермен толық үндеседі.

Сонау 1787 жылы америкалық әйгілі саясаткер Бенжамин Франклин бикамера­лизм жайында: «Қос палаталы парламент дегеніміз – бір арбаға екі атты қарама-қарсы жегіп қойып, оларды қамшымен осқылау секілді қисынға қайшы нәрсе. Арба не орнынан қоз­ғал­май­ды, не орта­сынан қақ айырылады», – деп бейнелі мы­сал келтіріпті. Келіспеске амал кем.

Еркебұлан НҰРЕКЕШ