Кто держит штурвал?

Вопросы авиаперевозок все чаще становятся предметом публичной дискуссии. В интервью газете «LITER» депутат Мажилиса, член фракции партии AMANAT Мурат АБЕНОВ рассказал об актуальных проблемах в сфере авиации в Казахстане.

Как снежный ком

– Уже несколько лет видно, что в отрасли накапливаются серьезные системные сбои – и это плохо отражается в соцсетях и средствах массовой информации. Можно ли говорить о том, что отрасль вошла в фазу системного кризиса, и если да, где его корень?

– Правоотношения в этой сфере изначально выстроены неравно, и, в отличие от многих других отраслей бизнеса, авиация оказалась фактически выведена из-под полноценного контроля.

За последние полтора года резко выросло количество негативных публикаций, связанных с задержками рейсов, авариями. Или же случаются задымления на борту. Пассажиры часами сидят в салонах, и сами пилоты признают, что подобные ситуации стали для них почти рутиной.

При этом темой авиаперевозок я занимаюсь с 2018 года, с того момента, как создал и возглавил коалицию по защите прав потребителей. Уже тогда было очевидно, что конфликт между пассажирами и авиакомпаниями носит неразрешенный, структурный характер.

– В какой момент вы поняли, что тема защиты прав авиапассажиров требует системных изменений? 

– Мы видели, что в законодательстве были заложены нормы лоббистского характера, которые не позволяли эффективно реагировать на жалобы граждан. При этом из года в год ситуация только ухудшалась.

Как общественник я неоднократно поднимал эту проблему, в том числе на площадке Национального совета общественного доверия, созданного при Президенте в 2019 году. Уже в 2021 году я несколько раз выступал с этим вопросом, и на одном из заседаний Глава государства прямо говорил, что, возможно, пришло время писать новый закон, который комплексно урегулирует сферу авиаперевозок. Потому что бизнес должен понимать, что речь идет не только о прибыли, но и о полноценной защите прав потребителей.

– Что, по вашему наблюдению, больше всего возмущает пассажиров сегодня?

– Действительно, за последние годы количество обращений по авиационным услугам заметно выросло. Мы это видим и по линии органов по защите прав потребителей, и по обращениям, которые поступают депутатам. На встречах с избирателями тема авиаперевозок поднимается регулярно и очень эмоционально.

Больше всего пассажиров возмущает контраст с тем, как работают авиакомпании в других странах. Там перевозчики, как правило, более клиентоориентированы. Они стараются не нарушать права пассажиров, оперативно реагируют на обращения. У нас же накопился целый ряд практик, которые люди считают откровенно несправедливыми. Например, ситуация с билетами «туда-обратно»: если пассажир по каким-то причинам опоздал на рейс в одну сторону, через несколько дней он уже не может воспользоваться обратным билетом. Он автоматически аннулируется.

– Расскажите, пожалуйста, как сложилась ситуация в Казахстане?

– В Казахстане подавляющее большинство билетов фактически не подлежит возврату, при этом существенной разницы в цене нет. Уже за 20–30 дней до вылета билет продается со штрафами, а вернуть его без потерь практически невозможно. Даже если человек отказался от полета заранее, он не может получить обратно полную сумму.

Более того, авиакомпании все чаще вместо возврата денег предлагают ваучеры. То есть услуга не оказана, но деньги не возвращаются, вместо этого, пассажиру выдают ваучер с ограниченным сроком действия, обычно до трех месяцев, и с возможностью использовать его только на покупку билетов, часто по более высокой цене. Все это – прямое нарушение прав потребителей.

К сожалению, ни Министерство транспорта, ни Комитет по защите прав потребителей сегодня не могут эффективно урегулировать эти вопросы, и поэтому граждане все чаще вынуждены обращаться напрямую к депутатам.

Отличия от международной практики

– Вы неоднократно говорили, что изменения 2020 года в законодательстве были приняты в интересах авиакомпаний. В чем их ключевое отличие от международной практики регулирования авиарынка?

– Во-первых, в 2020 году в закон о защите прав потребителей фактически был заложен запрет на полноценное рассмотрение жалоб граждан на услуги авиакомпаний и туристических операторов. По сути, контроль возможен только с разрешения Генеральной прокуратуры и лишь в случаях, связанных с вопросами безопасности и авариями. Все остальные споры по цене, качеству услуг, возврату средств фактически выпали из поля государственного надзора. В результате до проверок доходит лишь малая часть обращений.

Во-вторых, в закон была включена отдельная статья, которая узаконила отказ в возврате средств за невозвратные билеты. При этом здесь важно понимать, что в мире не существует понятия абсолютно невозвратного билета. Есть билеты, проданные по акции или со скидкой, когда пассажир осознанно соглашается на удержание части суммы в случае отказа от полета.

В Казахстане же просто зафиксировали в закон – если билет назван невозвратным, то деньги не возвращаются. Все полномочия по определению того, какой билет считать невозвратным, отдали на откуп авиакомпаниям. Ни Министерство транспорта, ни Комитет гражданской авиации не взяли на себя ответственность установить единые правила. В итоге никакой прозрачности здесь нет.

– В таком случае, какова доля участия государства в данной ситуации?

– Была устранена возможность полноценного государственного надзора. Если в сфере железнодорожных перевозок контроль со стороны государства сохранен, то авиация оказалась фактически выведена из-под системных проверок.

В результате все ключевые вопросы по тарифам, условиям возврата, отказам от перевозки, овербукинг – полностью отданы на усмотрение самих авиакомпаний. Именно поэтому мы сегодня имеем ситуацию, когда авиационный рынок оказался вне полноценной критики, вне эффективного контроля и вне реальной защиты прав потребителей.

– Понятие «невозвратный билет» формально закреплено в законе. Почему именно эта норма, на ваш взгляд, стала одной из самых болезненных для пассажиров?

– В других странах это элемент маркетинга. Человеку предлагают два варианта: возвратный билет по стандартному тарифу и невозвратный – дешевле, но с осознанным риском. Если пассажир понимает, что поездка может измениться, он покупает возвратный билет. Если уверен в своих планах – выбирает более дешевый вариант. Это не норма закона, а условие договора, добровольное и прозрачное.

В казахстанской модели все устроено наоборот. После закрепления понятия «невозвратный билет» в законе у авиакомпаний исчезла необходимость конкурировать за пассажира и объяснять условия. Сегодня пассажиру зачастую просто не предлагают альтернативы: рядом нет возвратного билета как опции, а продается единственный доступный тариф, но уже со штрафами.

Выяснилось, что у отдельных авиакомпаний от 50 до 80 процентов билетов продаются как невозвратные. При этом разница в цене между ними может составлять всего 5–6 тысяч тенге. Например, невозвратный билет стоит 40 тысяч тенге, а возвратный – 45–46 тысяч. Но возвратный билет при этом зачастую просто не предлагается к покупке, и пассажир вынужден брать единственный доступный вариант. В нормальной рыночной логике такая модель не работает.

Кто выиграет, а кто проиграет?

– Оппоненты ваших поправок утверждают, что ужесточение правил для авиакомпаний приведет к потерям отрасли. Насколько эти аргументы обоснованы экономически?

– По сути речь идет не о потерях, а о лишении авиакомпаний сверхкомфортной модели получения гарантированной прибыли.

Сегодня перевозчики привыкли к ситуации, когда значительная часть билетов не подлежит возврату. Это обеспечивает им стабильный доход без необходимости конкурировать за пассажира, вкладываться в маркетинг, объяснять условия или предлагать действительно выгодные тарифы. Закон 2020 года фактически закрепил эту модель: пассажир оказался «привязан» к авиакомпании, а бизнес был избавлен от рыночных рисков.

Когда же представители отрасли говорят о возможных потерях, по сути они имеют в виду, что им придется работать по нормальным рыночным правилам – рекламировать услуги, бороться за клиента, гибко управлять тарифами и брать на себя часть предпринимательского риска. Именно поэтому меня, например, удивляет позиция отдельных государственных чиновников, которые публично озабочены прежде всего прибылью авиакомпаний, а не балансом интересов на рынке.

– Вы упоминали, что жалобы пассажиров долгое время не служили основанием для проверок. Как это повлияло на культуру ответственности авиакомпаний?

– Если тебя не проверяют и не штрафуют, нет и стимула менять поведение. Более того, государственные органы, фактически отказавшись рассматривать такие обращения, сами сняли с себя ответственность. И это неминуемо отразилось на всей отрасли.

В международной практике все устроено иначе. Там ответственность авиакомпаний подкреплена экономическими санкциями. Если рейс задержан, то перевозчик платит штраф, обеспечивает питание, размещение в отеле. Если произошел овербукинг и пассажир не улетел – это тоже компенсируется деньгами. Авиакомпании сознательно продают на 4–5 процентов билетов больше, понимая, что часть пассажиров не придет на посадку. Это бизнес-расчет. Но если в результате перепродажи человек не улетел, в США авиакомпания обязана выплатить компенсацию до 1 500–1 700 долларов, при том что сам билет может стоить 200–300 долларов. Пассажир улетает следующим рейсом и при этом получает ощутимую компенсацию. Фактически он остается удовлетворен ситуацией.

Я сам с этим сталкивался лично. Британская авиакомпания, когда мне не хватило места на рейсе из Алматы в Лондон, выплатила компенсацию в 600 фунтов, обеспечила сервис, и я спокойно улетел на следующий день.

Что мы видим у нас? Вместо автоматической компенсации, искусственные барьеры. Я неоднократно пытался подать жалобу при задержке рейса более чем на три часа. Процедура намеренно усложнена. С телефона подать обращение невозможно, только с компьютера. Нет горячей линии, нет простой и понятной формы. Нужно пройти десятки шагов, зарегистрироваться, найти скрытый раздел сайта. И даже после этого нет подтверждений и уведомлений о том, что жалоба принята и будет рассмотрена.

В сторонке не постоит 

– Почему, на ваш взгляд, государственный регулятор в этой сфере оказался в роли наблюдателя, а не арбитра?

– Мы все видели, как бывший руководитель национального перевозчика Питер Фостер приходил в Парламент. Нежелание вступать в дискуссию, демонстративная отстраненность от критики. Создавалось ощущение, что происходящее в отрасли его напрямую не касается. Позже выяснилось, что регулятор выстроил свои внутренние правила таким образом, что фактически лишил себя права вмешиваться в деятельность авиакомпаний. Правила написаны так, что перевозчики сами разрабатывают собственные регламенты, сами определяют условия перевозки, возврата, тарифы, и эти документы не требуют обязательного утверждения государством.

Ситуация усугубляется тем, что речь идет не только о частном бизнесе. Например, в случае с Air Astana и FlyArystan, государство является совладельцем напрямую или через «Самрук-Казына». В отдельных случаях государству принадлежит свыше 50 процентов акций, а председатель Правительства возглавляет совет директоров. Это означает двойной конфликт интересов: государство одновременно должно быть и регулятором, и акционером. На практике это часто приводило к тому, что контроль подменялся лояльностью.

Долгое время любые попытки критического отношения воспринимались как нежелательные. Существовало негласное табу на жесткое регулирование, и система шла по инерции. Только к весне этого года стало понятно, что руководство компании будет меняться, и я вижу в этом шанс на положительные изменения.

Меня особенно тревожит, что управленческий кризис начал отражаться уже не только на сервисе, но и на вопросах безопасности. Мы все чаще слышим о задымлениях на борту, технических отказах, возвратах самолетов после вылета. Пока, к счастью, обходится без человеческих жертв, но при сохранении такого подхода риск серьезных чрезвычайных ситуаций становится реальным. Государство не имеет права оставаться бездействующим. Здесь нужно срочно наводить порядок.

– Два года назад пенсионные средства были направлены на покупку акций авиакомпании в рамках IPO. В чем, по-вашему, заключается финансовое обязательство перед гражданами. Расскажите об этом подробнее.

– Фактически миллиарды тенге пенсионных накоплений были инвестированы в авиационный бизнес, и сегодня каждый гражданин в этом смысле является совладельцем. При этом акции за это время подешевели на 30 процентов. Мы потеряли значительную часть стоимости, но при этом не увидели ни обновления парка, ни системных инвестиций в развитие, ни подготовки кадров.

Если сравнивать с соседними странами, контраст очевиден. В Узбекистане за это же время была выстроена конкурентная авиационная среда: несколько авиакомпаний, грузовой аэрофлот, дальнемагистральные рейсы, в том числе в США. Они успели приобрести современные самолеты, которые мы в свое время упустили. У нас же значительная часть прибыли уходила на аренду бортов, выплаты внешним подрядчикам, при этом собственная инфраструктура и кадровый потенциал развивались слабо.

Наконец, нельзя игнорировать и коррупционные риски. Недавние публикации и утечки показали практику предоставления льготных билетов для чиновников и аффилированных лиц. Я сознательно не называю фамилий и конкретных компаний именно потому, что считаю эту тему предметом расследования, а не публичных обвинений. Но если речь идет о компании с государственным участием, такие практики недопустимы. Это уже не «внутренние решения бизнеса», а прямой ущерб интересам граждан.

Я считаю, что все эти факты должны стать предметом тщательной проверки со стороны правоохранительных органов, в том числе Генеральной прокуратуры.

– В недавней встрече с министром транспорта вы увидели принципиально иной подход. В чем, по-вашему, заключается главное изменение позиции профильного ведомства?

– У нас, к сожалению, в последнее время возникли серьезные проблемы во взаимодействии с руководством отрасли, прежде всего с Комитетом гражданской авиации.

Ситуация в следующем. Еще на этапе подготовки законопроекта, задолго до его внесения в парламент, мы совместно с правительством и общественными объединениями по защите прав потребителей договорились о принципиальных изменениях. Речь шла об отмене невозвратных билетов, снятии запрета на проверки авиакомпаний, усилении норм закона «О защите прав потребителей» и предпринимательского кодекса, чтобы сделать правила для пассажиров прозрачными и понятными.

Законопроект был подготовлен именно в этом виде, подписан Премьер-министром, поддержан профильным министром и Администрацией Президента и внесен в Парламент. Общество его поддержало, и мы более полутора лет спокойно работали над этим документом.

Однако после смены руководства Комитета гражданской авиации позиция ведомства резко изменилась. Новое руководство начало публично выступать против тех самых поправок, которые ранее были согласованы. По сути, они заявили, что выступают против отмены невозвратных билетов и против усиления контроля над авиакомпаниями.

С точки зрения системы государственного управления – это нонсенс. В новой модели власти правительство подотчетно Президенту и парламенту. Если правительство официально подготовило и подписало законопроект, чиновник ведомства, подчиненного этому правительству, не может публично выступать против него. Это выглядит так, будто «левая рука» спорит с головой.

Возникло очевидное недопонимание. Комитет гражданской авиации начал вести себя не как государственный регулятор, а как представитель интересов частных авиакомпаний. Мы видели и информационное противодействие – резкую критику через СМИ, и это подхватывают блогеры и журналисты. Во всем мире такая практика считается конфликтом интересов и подрывает доверие к публикациям.

Время для компромиссов

– Как вы оцениваете шансы, что эти предложения будут реально внедрены в ближайшее время?

На этом фоне мне принципиально понравилась позиция нового министра транспорта. В воскресенье он сам инициировал открытую, неформальную встречу без галстуков. Мы спокойно и по-деловому обсудили проблему.

Новый министр показал себя рыночником и не отрицал сам инструмент невозвратных билетов, но предложил сделать его честным и прозрачным: «Если авиакомпании выгодно продавать такие билеты, пусть они продаются только с реальной скидкой. При этом пассажир должен иметь право сдать билет без штрафа минимум за семь дней до вылета».

Ключевым стал открытый договор. Все условия должны быть четко прописаны. Мне понравилась его логика. Штрафы должны работать в обе стороны, не только для пассажира, но и автоматически в пользу пассажира, если нарушает авиакомпания. Никаких ваучеров, только деньги и в установленные сроки. Если деньги не возвращены в течение недели, должен начисляться штраф за каждый день просрочки.

– Вы допускаете компромиссные решения, если они действительно работают в интересах пассажира. Где для вас проходит граница таких компромиссов?

– Министр уже приводил конкретные примеры: при овербукинге – компенсация, при задержке рейса более 30 минут – право на возврат без штрафа, как это работает во многих странах. Задержка более трех часов – пассажир вправе отказаться от полета и получить деньги. Сейчас же человек может сидеть в аэропорту по пять–шесть часов без реальных прав.

Мы также договорились отменить практику автоматической аннуляции обратных билетов. Были случаи, когда из-за задержки международного рейса человек не успевал на внутренний перелет, а затем ему аннулировали и обратный билет. За что? Он же в этом не виноват. Это недопустимо.

– Когда, по вашим ожиданиям, казахстанцы смогут увидеть практический эффект от нового закона?

– По сути, мы уже вышли на этап второго чтения. Задержка с рассмотрением закона была связана именно с авиационной отраслью: представители авиакомпаний, в том числе через Комитет гражданской авиации, активно противодействовали ряду норм. После недавнего разговора с министром транспорта мы оперативно доработаем поправки и постараемся в ближайшее время завершить процедуру принятия. Если все пойдет по графику, уже весной закон может быть направлен на подпись Президенту.

В международной практике все устроено иначе. Там ответственность авиакомпаний подкреплена экономическими санкциями. Если рейс задержан, то перевозчик платит штраф, обеспечивает питание, размещение в отеле. Если произошел овербукинг и пассажир не улетел – это тоже компенсируется деньгами.

Мадимит Чулембаев